Жилищная проблема в СССР — Д.И. Шейнис

Глава I. Жилищный кризис
Англия
Франция
Италия
Бельгия
Германия
Австрия
Швейцария
Швеция
Норвегия
Дания

Глава ІІ. Защита интересов квартиронанимателей
Англия
Франция
Италия
Бельгия 
Германия
Австрия
Швейцария
Швеция
Норвегия
Дания

Глава ІІІ. Жилищное строительство
Англия
Франция
Италия
Бельгия
Германия
Австрия
Швейцария
Швеция
Норвегия
Дания

Заключение

Приложение: Сравнительная таблица законов в области государственного содействия жилищному строительству

Жилищная проблема в СССР

Книга Е. В. Виленц-Горовиц «Жилищный вопрос в Европе», представляя переработку издания Интернационального Бюро Труда «Жилищная проблема в Европе с начала войны» [Труд Интернац. Бюро служил для использования лишь фактических данных, освещение же и группировка материала произведены самостоятельно. По некоторым странам сведения дополнены и относятся к самому последнему времени.]), в значительной степени восполняет собой пробел в нашей, кстати сказать, скудной литературе по жилищному вопросу. Если не считать отрывочных журнальных статей, у нас до сего времени отсутствовала осведомленность о положении жилищного вопроса за рубежом. Работа Е. В. Виленц-Горовиц дает довольно исчерпывающую обрисовку положения жилищного дела за границей как в странах, принимавших непосредственное участие в войне, так и в нейтральных государствах.

Война и послевоенные экономические условия внесли серьезные изменения в жилищный вопрос во всех буржуазных странах. В то же время октябрьская революция и последовавшее социалистическое строительство народного хозяйства вызвали в СССР коренные изменения в самой постановке жилищного дела. Поучительно сопоставить опыт западно-европейских буржуазных государств в жилищном деле с советским опытом, выявить общие моменты, проанализировать черты сходства и различия. В результате такого сопоставления некоторые мероприятия, казавшиеся специфически свойственными советскому строю, оказываются присущими в той или иной степени всем странам, подвергавшимся влиянию условий военного и послевоенного времени.

С другой стороны, сопоставление путей и методов в разрешении жилищного вопроса в СССР и в Западной Европе дает возможность выделить и отличить существенные мероприятия, обусловленные основными моментами политического и экономического строя, от мероприятий, имеющих исключительно временное, преходящее значение. Таким образом, изучение опыта постановки жилищного дела за послевоенный период в странах Запада и в СССР способствует выяснению основных тенденций развития жилищного дела и установлению политики, соответствующей основам советского строя.

Изложенные соображения побудили редакцию настоящего издания дополнить его вступительной статьей, дающей хотя бы беглое сопоставление западно-европейского опыта с советскими принципами и советской практикой в жилищном вопросе.

Первая глава настоящей книги характеризует жилищный кризис в странах Западной Европы. Кризис явился следствием колоссального сокращения строительства домов во время войны и в первые послевоенные годы, между тем, как нужда в жилищах, несмотря на уменьшение населения, увеличилась, благодаря росту брачности и количества семей. Имеющиеся у нас данные по СССР обнаруживают колоссальную убыль жилищ за время империалистической и гражданской войн, — убыль, составляющую не менее ⅕ части всего городского жилищного фонда. В то же время совершенно не имело места в городах Союза, за единичными исключениями, строительство новых жилищ за годы 1914—1921. Строения, которые начали возводиться в 1913 и 1914 г.г., так и остались недостроенными, и лишь с 1922 года часть из них стала достраиваться, а часть остается незаконченной и по настоящее время. Отсутствие строительных материалов и рабочих рук и централизация всего дела строительства жилищ в государственных органах [Закон от 20 августа 1918 г. об отмене права частной собственности на недвижимости в городах.]), не располагавших необходимыми для строительства материальными средствами, на долгие годы приостановили жилищное строительство.

Необходимо, однако, отметить, что как раз в указанный период в советской России не наблюдалось особенной жилищной нужды.

Колоссальное сокращение промышленного производства и общая разруха в городах (недостаток продовольствия, топлива и т. д.) вызвали громадный отлив населения из промышленных центров в деревню и небольшие города хлебородных районов. Перепись 1920 года выявила уменьшение населения городов по сравнению с переписью 1917 года в столицах на 61%, в промышленных районах — на 25%, в хлебородных — на 16%. При таких условиях убыль жилищ и отсутствие нового строительства не привели в этот период к катастрофическим результатам. Не ощущалось острого недостатка в жилой площади, хотя, следует отметить, разруха вызвала ухудшение качества и благоустройства жилищ: приостановку в снабжении водопроводной водой и электрическим освещением, отсутствие необходимых ремонтов, вызывавшее дальнейшее разрушение жилищ.

Необходимо констатировать, что в этот период, при общем некотором снижении среднего уровня пользования жилищами и жилищными удобствами, рабочие в общей массе улучшили свои жилищные условия, благодаря устранению Октябрьской революцией разительного контраста в пользовании жилищами со стороны состоятельных и неимущих групп населения. Изъятие особняков и обширных барских квартир в городах дало возможность осуществить более равномерное заселение жилищ, что в Москве, например, дало разуплотнение на 50% однокомнатных квартир, заселенных рабочими, и, наоборот, значительное уплотнение барских квартир, в которых раньше приходилось по 1 человеку на комнату (в однокомнатных квартирах в 1912 году приходилось на комнату 6 человек).

С 1920 года, с постепенным замиранием гражданской войны и в особенности с началом восстановления народного хозяйства (введение новой экономической политики в 1921 г.), городское население начинает усиленно увеличиваться. Уже мартовская перепись 1923 года констатирует по сравнению с переписью 1920 года увеличение населения столиц на 65%, а промышленных городов на 19%. Процесс роста промышленности и связанного с этим роста городов продолжается усиленным темпом: за два года (1923—24 г. и 1924—25 г.) количество промышленных рабочих увеличилось на 70%. В 1923 году в среднем приходилось на одного городского жителя 12,8 кв. арш. — почти на ¼ меньше санитарной нормы, снижение которой неблагоприятно отражается на санитарных и гигиенических условиях жизни городских масс. К настоящему времени (1926 г.) средняя фактическая норма площади снизилась еще на 1 арш., вследствие роста населения, износа жилой площади и незначительного объема нового строительства. Во многих рабочих районах приходится на человека 5—6 кв. арш.

Дефицит жилой площади, в сопоставлении с размерами, необходимыми для удовлетворения населения по санитарной норме, составляет в СССР в настоящее время 12 милл. кв. саж., или, примерно, от 1.200.000 до 1.500.000 квартир, а если исходить из десятилетней программы строительства и учесть при этом рост населения и износ площади, то строительная программа должна быть удвоена. Совершенно очевидно, что строительство в таких размерах, стоимостью в 10—12 миллиардов рублей, не представляется осуществимым для СССР. Поэтому государство берет на себя лишь проведение мероприятий по удовлетворению жилищами рабочего населения, что в десятилетнем плане строительства требует возведения по Союзу 4.800.000 кв. саж. жилой площади, или от 500.000 до 600.000 квартир стоимостью от 2 миллиардов до 2,5 миллиардов рублей.

Таковы размеры жилищной нужды в СССР и размеры необходимого жилищного строительства, хотя бы в пределах изжития острого жилищного кризиса.

Строительные программы Западных государств, в особенности Англии, еще более грандиозны. Какие пути намечены этими государствами для осуществления своих программ и задач в области жилищного строительства? Необходимо раньше всего констатировать, что во всех странах Запада признана невозможность осуществления массового строительства жилищ одной лишь частной инициативой. Тем менее можно ждать от частной инициативы и частного капитала массового строительства жилищ, доступных для малоимущих слоев населения, наиболее нуждающихся в жилищах. Дороговизна строительства, с одной стороны, слабая платежеспособность рабочего населения, с другой — делают возможным массовое строительство дешевых жилищ лишь на основе широкого содействия государства.

Формы государственного содействия жилищному строительству весьма многообразны: субсидии со стороны государства (Англия, Италия); банковский кредит (Франция, Бельгия, Италия); кредитование за счет специального установленного налога на уголь и квартирного налога (Германия); займы и обложение предпринимателей для финансирования строительства <небольшая лакуна в скане> освобождение строений и земельных участков от налогов (Франция, Италия, Австрия). Государственная помощь оказывается не только городским управлениям (муниципалитетам) и общественным организациям, но и частным лицам. Обязательным условием во всех случаях государственной помощи является соблюдение определенного размера жилищ или стоимости их (так называемые малые квартиры), взимание квартирной платы не выше предела, установленного государством или муниципалитетами, заселение малосостоятельными группами населения. Срок кредитования обычно от 40 до 60 лет из невысокого процента (от 2% до 4,5%!).

Сопоставляя условия жилищного строительства в СССР с условиями в государствах Западной Европы (глава III настоящей книги), мы, наряду с основными тождественными моментами (главнейший из них — широкое участие государства в жилищном строительстве), замечаем и серьезные отличия в постановке и практике жилищного строительства в СССР и на Западе. Частью эти отличия обусловливаются сущностью советского строя и выгодно отличают жилищное строительство в СССР от западно-европейского, частью, наоборот, невыгодны для нас и находят себе объяснение в нашей технической отсталости и в финансово-экономических затруднениях молодого советского государства, не пользующегося поддержкой буржуазных стран.

К числу выгодных для нас условий, созданных Октябрьской революцией, относится громадной важности факт — огосударствление земли. Огосударствление земли освобождает строительные общества и всех строящихся от затрат на приобретение земельных участков, что является необходимым и неизбежным моментом в зарубежном строительстве (лишь в Австрии установлено право в исключительных случаях жилищной нужды реквизировать земельные участки). Не приходится доказывать, что упразднение частной собственности на землю и тем самым устранение земельной спекуляции делает жилищное строительство значительно более осуществимым для широких масс трудящихся.

Важным и опять-таки положительным для нас моментом является та политическая и социальная атмосфера советского строя, которая дает возможность вовлечения рабочих масс в непосредственное участие в жилищном строительстве, путем образования рабочих строительных кооперативов. В СССР за 1924 и 1925 годы образовано свыше 1000 рабочих жилищно-строительных кооперативов с числом членов до 200.000 человек. Около 1/10 части рабочего класса вовлечено уже в дело жилищного строительства, а по отдельным местностям и мощным профессиональным союзам процент рабочих, принимающих участие в кооперативном жилищном строительстве, еще выше: в Московской губ. объединились в рабочие строительные кооперативы 30% металлистов, 19% химиков, 13% пищевиков, 11% текстильщиков и т. д. Широкое непосредственное участие в жилищном строительстве трудящихся масс обеспечивает, если не сейчас — в самом начале молодого советского жилищно-кооперативного движения, — то в перспективе накопление собственных средств кооперативами, общественный контроль, хозяйственную постановку строительства.

Отсутствие частной собственности на землю и широкие возможности для организации и деятельности рабочих жилищно-строительных кооперативов, а равно для строительства, осуществляемого коммунальными органами, делают излишним привлечение инициативы частных предпринимателей к строительству рабочих жилищ, как это имеет место в Англии, Франции, Германий. При этом, разумеется, не исключается привлечение частного капитала для выполнения строительных работ.

Таким образом, в отличие от стран Запада, где часть строительства рабочих жилищ направляется по руслу частной инициативы, восполняемой и регулируемой содействием государства, в СССР все рабочее жилищное строительство осуществляется рабочими строительными кооперативами, коммунальными органами и государственными предприятиями. В условиях советского строя такая постановка является наиболее правильной и непосредственно ведущей к цели.

Необходимо, однако, отметить, что и в советских условиях частная инициатива и частный капитал могли бы найти широкое применение в деле жилищного строительства. Примерно, около 15% городского населения представляют собою группы, не участвующие в рабочем жилищном строительстве: кустари, ремесленники, лица свободных профессий, торговцы и т. д. В настоящее время эта часть населения принимает весьма слабое участие в жилищном строительстве, несмотря на ее благоприятное экономическое положение. Основной причиной этого явления приходится признать отсутствие кредитования для указанных групп. Между тем, без кредита строительство неосуществимо и для состоятельной части населения. Поэтому, следует признать целесообразным перенести к нам опыт западных стран и организовать государственный кредит и для жилищных нужд непролетарской части населения, в особенности, для общегражданских строительных кооперативов. Разумеется, условия этого кредитования (сроки, размер процентов, размер кредита в отношении собственного капитала) могут и должны быть значительно менее льготными, чем для рабочего жилищного строительства. При таких условиях организация кредита для общегражданского жилищного строительства не была бы обременительной для государства и вместе с тем дала бы значительный эффект в расширении жилой площади и, в частности, в освобождении муниципализированных домов от заселяющих их ныне непролетарских групп.

Существенным дефектом жилищного строительства в СССР в настоящее время — дефектом, вредно отражающимся на доступности нового строительства и темпе его развития — является дороговизна строительства. В то время, как индекс общего удорожания промышленных товаров составляет 1,8, для строительных товаров он равняется 2,7, т.-е. выше на 50%. Сопоставление со странами Западной Европы, в особенности Англии, показывает, что стоимость строительства на Западе, значительно поднявшаяся во время войны и в первые послевоенные годы, с 1921 года начинает заметно снижаться. У нас пока тенденция обратная: строительство 1926 г. обойдется значительно дороже, чем строительство в 1925 году. Причины этого явления сводятся к недостаточности производства строительных материалов (кровельного железа, стекла, цемента и др.) и к недостаткам в организации строительных работ. Необходимо предпринять серьезные мероприятия для расширения производства стройматериалов, не исключая и введения новых у нас материалов (напр., кровельных), взамен тех, производство которых в ближайшие годы не может быть значительно расширено. Точно также должны быть приняты меры для удешевления стоимости строительных работ, раньше всего в области организации их. В этом отношении, в целях усвоения более высокой организации и техники Запада, целесообразно привлечь для производства строительных работ также и иностранные строительные фирмы.

Следует отметить, что в странах Западной Европы как субсидии, так и ссуды на жилстроительство предоставляются лишь под условием строительства квартир, размер и стоимость которых не превышают установленных государством пределов. Такое нормирование государством обеспечивает использование государственных средств наиболее экономным образом. У нас нормирования строительства, как условия для предоставления ссуд, не существует. Отчасти такое положение находит свое объяснение в том, что строительство в СССР осуществляется по преимуществу государственными органами и совершенно не проводится частной инициативой предпринимателя, подобно Англии, Франции, Италии. При всем том опыт обнаруживает, что в одном и том же районе, при одинаковых ценах на материалы и рабочие руки, стоимость выстроенных из одинакового материала домов весьма разнообразна, вследствие применения разных (и часто невыгодных) конструкций, различия в организации работ, больших накладных расходов и т. д. Является, поэтому, вполне целесообразным нормирование типов и конструкций построек, установление предельных размеров и цен, как условие для предоставления ссуды. Разумеется, нормирование может быть установлено лишь после достаточного изучения и проверки вопроса, в соответствии с местными условиями.

Улучшение строительства и достижение большей прочности и вместе экономичности построек дало бы возможность предоставлять ссуды на жилищное строительство на более длительные сроки, чем у нас практикуется (до 25 лет). Показательна в этом смысле практика западных государств, где ссуды предоставляются на срок в 40 лет (Франция), 40—50 лет (Италия), 66 лет (Бельгия). Удлинение сроков кредитования в громадной степени облегчило бы погашение ссуд и дало бы возможность вовлечения в жилищное строительство широких слоев трудящихся с невысоким заработком.

Таковы важнейшие моменты, ждущие своего разрешения, для широкого развития жилищного строительства в СССР.

С достаточным основанием мы можем констатировать, что советский строй создает особо благоприятные условия для разрешения рабочего жилищного вопроса, и что основные мероприятия, предпринятые в этом отношении государством (создание специальных источников кредитования, учреждение специального банка жилищного строительства, налоговые и иные льготы), — правильны. На основе правильно взятого курса в деле изжития жилищной нужды необходимо вплотную подойти к устранению укапанных выше серьезных недочетов и тормозов, отражающихся на доступности и темпе жилищного строительства. Опыт в этом отношении Западных стран далеко не безразличен и не излишен.

Наряду с проблемой жилищного строительства не менее важной и сложной является проблема сохранения наличного жилищного фонда и правильного ведения домового хозяйства. Проблема эта, ставшая в настоящее время перед нами во всем своем значении, является обратной стороной той задачи, которая поставлена была повсеместно во время войны: охраны интересов съемщиков от притязаний домовладельцев.

Буржуазные государства, в том числе и дореволюционная Россия, стремясь к сохранению в глубоком тылу (а тылом была вся страна) гражданского мира — «burgfried», чтобы с тем большим напряжением сосредоточить все усилия и внимание солдат и населения на фронт войны, вынуждены были стать на защиту интересов пользователей жилищ и ввести ряд ограничений прав домовладельцев. Мероприятия по охране интересов квартиронанимателей выражались в регулировании квартирной платы, регулировании условий отказа от продления договора найма квартиры и, наконец, в распределении жилищ. Последняя мера, впрочем, применялась лишь в Германии и Австрии.

Сопоставление мероприятий, применявшихся для защиты квартиронанимателей в странах Запада, с мероприятиями Советской власти (нормирование квартирной платы, лишение домовладельцев права сдачи помещений, распределение жилищ органами коммунального управления и др.) обнаруживает много сходного. Есть, однако, и существеннейшие отличия.

В высокой степени поучительно, что меры, проводимые буржуазными государствами для сохранения гражданского мира, осуществлялись с гораздо большим размахом и решительностью в Советской России в самом разгаре гражданской войны, как необходимый момент революции: улучшение положения трудящихся за счет подавления буржуазия.

Обусловливаясь революцией, мероприятия по защите интересов населения от притязаний домовладельцев отличались в Советской России от мероприятий, проводимых в буржуазных странах, не только своим размахом, но и принципиальной постановкой. За рубежом все ограничения домовладельцев носили характер временной меры до окончания войны и ближайшего послевоенного периода. Западные государства, представляя собою классовое выражение господства буржуазии, не хотели и не могли изменить в принципе самое право собственности, его сущность, как средства эксплоатации. Ограничительные нормы в большинстве стран установлены были на срок до 1921 или 1922 года. Впоследствии под давлением общественного мнения, выражавшего интересы рабочей массы, а также мелкой и средней буржуазии, нормы эти несколько раз подтверждались на более долгий срок. В 1926 г. в большинстве стран прекращается действие ограничительных норм и право домовладельцев на ничем неограниченную эксплоатацию жилищ восстанавливается в полном объеме и во всей неприкосновенности.

В отличие от стран Запада, революция в России не только изъяла у домовладельцев наиболее значительные и ценные владения (по площади около 50% всего жилищного фонда), но и в отношении тех домовладений, которые остались в руках собственников, создала условия, делающие из права собственности институт, регулируемый государством в интересах трудящихся. В начале революции права домовладельцев были сведены почти к нулю. С прекращением гражданской войны, с введением новой экономической политики и установлением твердого правопорядка отпали чрезвычайные мероприятия первого периода революции, как-то: выселение домовладельцев и распределение коммунальными органами жилищ в частновладельческих домах. Однако, нормы, ограничивающие право собственности и преобразующие буржуазное право в институт, подчиненный интересам государства и общества, в полной мере сохранили свое действие и вошли в гражданское законодательство. В особенности важны вошедшие в гражданский кодекс нормы, предоставляющие трудящимся право возобновления договора найма жилых помещений без согласия наймодателя, а также право оплачивать помещения по установленному законом тарифу. Нормы эти имеют своей целью охрану интересов трудящихся от эксплоатации наймодателя, при том не на ограниченный срок, как это проводилось на Западе, а как постоянное право трудящихся.

На Западе проблема охраны интересов пользователей жилищ уперлась в недопустимость для буржуазного строя ограничения права собственности, почему и ограничения военного и послевоенного периода были установлены только на срок, до минования исключительных условий. У нас в СССР проблема регулирования жилищного дела не затруднена политическими преградами, вытекающими из прерогатив собственников-домовладельцев. Эти преграды у нас радикально устранены революцией. Тем самым проблема встает перед нами во всей своей экономо-хозяйственной ясности и четкости: сочетания охраны интересов пользователей жилищ с такими условиями эксплоатации домового хозяйства, при которых это хозяйство не разрушалось бы, содержалось бы в исправности и создавало бы необходимые амортизационные фонды для нового строительства взамен выбывающих изношенных строений.

Устранение жилищной эксплоатации, с одной стороны, хозяйственная постановка жилищного дела, с другой — такова двуединая задача, встающая перед нами в жилищном вопросе. Надо определенно констатировать, что до последнего времени мы больше заботились о первой стороне дела, чем о второй. Стремясь к доступности жилищ для трудящихся, мы нормы квартирной платы построили таким образом, что устранено не только извлечение прибыли, жилищная эксплоатация, но устранены и бездефицитность домового хозяйства, самоокупаемость его. Бесплатное пользование жилищами периода военного коммунизма сменено было в 1922 году введением платности жилищ, но размеры платности были установлены совершенно ничтожные и, в условиях падающей валюты, выражались в нескольких копейках за квартиру в месяц. Установление твердой валюты и последовавшие повышения ставок квартирной платы в 1923, 1924 и 1925 годах значительно повысили оплату жилищ, но и сейчас еще самоокупаемость жилищ не достигнута, по меньшей мере, процентов на сорок. Не приходится доказывать, что такое положение гибельно отражается на ведении домового хозяйства, обусловливает недостаток ремонтов и разрушение домов.

Данные, приведенные в книге Е. В. Виленц-Горовиц, свидетельствуют, что нигде, кроме Германии и Австрии, регулируемая квартирная плата так не отставала от повышения стоимости на предметы потребления, как в СССР. В то время, как повсеместно цены на квартиры выравниваются с ценами потребления на другие предметы, у нас коэффициент цены жилья в несколько раз ниже коэффициента стоимости основных предметов потребления. В то время, как на все (кроме жилища) предметы потребления цены по сравнению с довоенными повысились в СССР в 2—3 раза, цены на жилище для трудящихся у нас на много ниже довоенных (в среднем 30—40% довоенных цен). Следует отметить то обстоятельство, что на Западе повышение цен на квартиры проводилось в законодательном порядке на основе учета расходного домового бюджета и хозяйственной необходимости содержания жилищ, в СССР же проблема в такой постановке ставится лишь сейчас. От степени проведения в жизнь этого положения будет зависеть оздоровление домового хозяйства.

Необходимо отметить, что благодаря политическим условиям советского строя, регулирование квартирной платы в СССР может проводиться на началах наиболее благоприятных для трудящихся. В то время, как в отношении малообеспеченных групп населения построение квартирной платы будет ориентироваться лишь на покрытие эксплоатационных расходов и амортизации, для групп с высоким доходом включается в состав квартирной платы еще и процент на стоимость строений, что даст возможность увеличить средства на новое строительство жилищ.

Недавно изданный закон (от 15 марта 1926 г.) «Об образовании в городах и рабочих поселках специальных капиталов жилищного фонда» обеспечивает расходование средств, поступающих от эксплоатации домов, на нужды домового хозяйства и нового жилищного строительства.

Устранение политического и экономического господства буржуазии, государственное регулирование и государственное строительство народного хозяйства создают и в области жилищного вопроса перспективу наиболее благоприятного разрешения его в интересах трудящихся. Темп достижений в этой области, темп улучшения домового хозяйства и развития строительства будут определяться как общими экономическими условиями развития СССР, так и степенью внимания к жилищному фронту. Важность этого фронта для физического и культурного благополучия населения и для развитая государственной промышленности гарантирует, что внимание к жилищному фронту у нас не только не будет ослаблено, но, наоборот, усилится.

Д. Шейнис